Органы управления экономикой региона Казахстана

Успешное социально-экономическое развитие общества, как показывает мировой опыт, во многом зависит от государственного управления экономикой. Анализ динамики экономики развитых стран свидетельствует о том, что существует прямая зависимость между экономической политикой государства и уровнем развития рыночных отношений, которые обеспечивают необходимые темпы экономического роста. Успех экономических реформ или их замедление во многом определяются ролью государственных органов. И страны, которые идут по пути осуществления рыночных преобразований, сталкиваются с проблемами роли государственных органов в управлении экономики. В связи с этим комплекс теоретических и практических вопросов государственного регулирования и управления экономикой является весьма актуальным.

Процесс создания нормальных условий управления экономикой связан с положительной активизацией роли государства. Выход из кризисной ситу а-28

ции, структурная трансформация, повышение эффективности и конкурентоспособности экономики сопряжены с конструктивной и направляющей деятельностью государства. Среди некоторых зарубежных экономистов и, в част-ности, лауреатом Нобелевской премии Милтоном Фридменом оспаривается позитивное влияние государства на улучшение распределения ресурсов /13/. Он также утверждает, что на практике вероятность неудач в деле эффективного распределения ресурсов высока. Однако, в современной экономике при отсутствии в чистом виде рыночных и планово-распределительных отношений сохраняется и будет сохраняться определенное динамичное равновесие: с одной стороны, рыночных факторов и, с другой - государственного управления и регулирования. С момента возникновения любого государства для экономики необходимы и государственная собственность и государственное перераспределение ресурсов, капиталов и доходов, государственная институциональная деятельность и государственное регулирование хозяйственной сферы. Масштабы перераспределения ресурсов в развитых странах достигают до 50%-60% валового внутреннего продукта. И это, в конечном итоге, обеспечивает в этих странах высокую эффективность хозяйствования и высокий уро-

o вень и качество жизни людей.

Мировой опыт подтверждает, что в тех странах, где сильна роль государства в экономике, быстрее добиваются продвижения вперед. В то же время, необходимо отметить, что рыночная экономика не способна автоматически регулировать все экономические и социальные процессы в интересах общества и каждого гражданина. Не обеспечивается справедливое распределение дохода, нет социальной защиты малоимущих слоев населения, не обеспечива-

^ ется через частное предпринимательство развитие жизненно необходимых от-

раслей и проектов.

Итоги проведения экономических реформ в Казахстане и других странах СНГ показали поспешность и недостаточную подготовленность осуществления реформ. Экономика продолжала падать, жизненный уровень людей сни-29

жался. То есть путь проведения экономических реформ через ломку прежних структур и формирование рыночных отношений на основе либерализации цен, приватизации, перехода на чисто рыночные методы и условия хозяйствования не оправдал себя.

Проведенный анализ социально-экономического развития регионов, проведения институциональных преобразований выявил наличие кризиса, проявившегося и в потере управления экономическими процессами в регионе. Роль государства в этих условиях фактически не присутствовала и более того, государство как бы самоустранилось полагаясь на саморегулирующую роль рынка. Перед страной и государственной властью встал вопрос, как покончить с затянувшимся кризисом и добиться начала подъема. Очевидно, что в этих условиях необходимо целенаправленное регулирование государством экономических и социальных процессов в интересах большинства населения. Механизм государственного регулирования должен обеспечить защиту интересов населения всех регионов, активизировать хозяйственную деятельность на основе улучшения использования имеющего потенциала.

Вопрос обеспечения макроэкономической стабилизации был крайне необходим для доверия Казахстану и был одним из основных вопросов политики государства. Однако, в последнее время макроэкономика вошла в открытое противостояние с микроэкономикой, затронув регионы. Наиболее актуальным остается перенесение тяжести экономических реформ на регионы, на местный уровень и из имеющегося множества нерешенных проблем необходимо выделить прежде всего социальную переориентацию всей экономической политики. Повышение экономической эффективности должно соответствовать критерию повышения уровня и качества жизни самого населения.

Исследование процессов рыночной экономики показало, что рыночная экономика - это одно из величайших достижений человеческой цивилизации, которое прошло испытание временем и доказало свою огромную жизненную силу. Это подтверждено мировым опытом и зафиксировано современной нау-30

кой. Современная история не знает другого примера кроме рынка высокоразвитой, гибкой, эффективно функционирующей экономики, при этом имеется ввиду социально-экономическая модель рынка. Опыт развитых стран свидетельствует, что без активной регулирующей роли государства не может быть эффективной, социально-ориентированной рыночной экономики. В мире нет ни одной страны с высокоразвитой экономикой при отстранении государства от регулирования ключевых социально-экономических процессов.

В Республике Казахстан сохранено государственное регулирование экономики и без этого не может обходиться развитие государства, именно через органы государственного управления сохраняется и обеспечивается экономическое развитие государства как целостной структуры.

Позиция Казахстана по государственному управлению и регулированию экономики изложена в программе "Казахстан-2030".Отмечая недостаточность подготовки организации государственного управления, в ней особо подчеркивается, что... " мы должны на порядок повысить эффективность и качество государственного управления, помогать стимулировать и дополнять активность частного сектора и национального капитала, чтобы соответствовать мировой экономической парадигме. В то же время государство само должно стать гарантом свободной экономики. Его задача - установить рыночные правила и затем обеспечить их соблюдение, действуя справедливо и беспристрастно" /1/. То есть, должна быть построена качественно новая система управления, основанная на принципах стратегического планирования и бюджетного программирования, правильно определяющая роль и место регионов.

Из вышеотмеченного очевидно, что новая стратегия развития казахстанского общества резко активизирует роль государства в проведении экономических реформ и в то же время не допускается некомпетентного вмешательства государственных органов в происходящие экономические процессы.

Важное значение в теории и практике управления уделяется типу руководства, который обеспечивает эффективное управление. Во многом, как отме-31

чалось в научной литературе /14, с.7/ эффективность управления определяют такие факторы, как структура организации, план и концепция ее деятельности. Помимо прочих факторов, существует такая составляющая эффективности, связанная с поведением членов группы управления организацией, то есть эффективность управления во многом определяется структурой органов управления, концепцией их деятельности.

Исследование опыта регионального управления США показало, что функции государственного управления штатов и местного управления в США полнее, чем в любой из других стран мира, учитывают пространственную дифференциацию, специфические условия жизни и предпринимательства /16, с. 128/. При этом официально признано, что без решения региональных проблем нельзя достигнуть полной занятости, справедливого распределения доходов, стабильного экономического роста.

Как известно, США - страна развитого федерализма, где значительный объем функций государственного экономического регулирования выполняется штатами и местными органами управления. До 60-х годов вопросы регионального регулирования были прерогативой только штатов и местных органов. Позднее расширилась сфера вмешательства федерального правительства в сферу социально-экономического развития.

Авторами /16/ выделяются три подхода к решению организационных вопросов реализации федеральных региональных программ США.

1. Общегосударственный, когда решение вопросов рассматривается на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США. Генеральные цели региональных программ определяет конгресс, который устанавливает максимально допустимые размеры ассигнований и федерального бюджета, права и обязанности органов, на которые возлагается руководство проведением программных мероприятий.

Для выработки и координации политики регионального развития на федеральном уровне имеются управление по разработке политики и Администра-32

тивно-бюджетное управление при президенте, федеративно-консультативный совет по экономическому развитию, межведомственный координационный совет, федеральные региональные советы при правительстве, комиссии сената и палаты представителей при конгрессе.

2. Ведомственный надштатный подход, в соответствии с которым руководство региональными программами осуществляет система специальных независимых агентств (учреждений) в системе федерального правительства и специально созданных федерально-штатных органов.

3. Ведомственный локальный подход: реализация федеральных программ стимулирования развития локальных ареалов с опорой на активное участие местных властей. При этом подходе на ведомственном федеральном уровне осуществляется лишь финансирование, общий курсовые работы по литературе контроль, анализ и оценка программных мероприятий, а разработка и выдвижение конкретных проектов -функция низших региональных органов.

На федеральном уровне за выработку и координацию региональной политики, касающейся всей территории США, отвечает Администрация экономического развития. Основная деятельность этого органа связана с реализацией программ экономического развития отстающих и депрессивных районов, так называемых "реконструируемых ареалов", "округов экономического развития", "зон предпринимательства", а также отслеживания экономических условий регионального развития в стране.

Администрация экономического развития входит в состав Министерства торговли и возглавляется заместителем министра по торговле и экономическому развитию. Эта организация финансирует, координирует и контролирует большое число программ, реализуемых на уровне местного самоуправления штатов.

На региональном уровне подход к управлению неоднороден и распадается на ряд иерархических подуровней: штатный, субштатный, местный. На каждом из них создаются органы, выполняющие плановые, координирующие и33

управленческие функции, во многих случаях на них возлагается и часть функций по реализации программ /16,130/.

Таким образом, для управления экономикой регионов в США имеется специальный орган (Администрация экономического развития), который отвечает за реализацию региональных программ. Однако, несмотря на систему управления на федеральном, местном уровне, экономическое развитие территорий США весьма неоднородно /17/.

В России постепенно складывается модель федеративного государства. Анализ показывает, что федеративное устройство государства, природные, хозяйственные и геополитические различия между регионами предопределяют актуальность повышения эффективности регионального управления. В этих условиях, как было отмечено /5, с.79/, требуется поиск оптимального варианта разграничения прав и ответственности между федеральным центром и субъектами РФ. Успешное проведение реформ возможно лишь при активной государственной политике, учитывающей специфику каждого региона. Так, федеральным центром обеспечивается общность экономического и политического пространства путем единства управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. На региональном уровне успешнее решаются многие вопросы поддержки малого предпринимательства, использования природных ресурсов, реализации активной социальной политики, особенно в части жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, социальной защиты уязвимых слоев населения, повышения занятости.

В Казахстане в соответствии с новой Конституцией была определена структура высшего органа исполнительной власти из 20 министерств и 9 государственных комитетов. В целях реализации основных положений стратегии развития Республики Казахстан, дальнейшего повышения эффективности управления, продолжения реформирования системы государственных органов принят Указ Президента Республики Казахстан от 10 октября 1997 года "О мерах по дальнейшему повышению эффективности государственного управ-34

ления в Республике Казахстан" /20/. Данным Указом реорганизованы и образованы новые министерства, структура исполнительной власти была значительно сокращена. В результате осталось 14 министерств и 7 госкомитетов /21-22/.

Анализ показал, что в результате проведенной реформы административного управления резкое сокращение количества органов центральной исполнительной власти способствовало исключению выполнения отдельными министерствами, госкомитетами и другими исполнительными органами однородных, дублирующих друг друга функций. Новая структура позволяла повысить ответственность за разработку и реализацию политики в отдельных секторах экономики по уровням управления. В целом, говоря о государственном управлении имеется в виду не только структура государственной власти, но и механизмы их реализации на местном уровне.

Дальнейшее совершенствование структуры управления /23/ потребовало пересмотра распределения функций между министерствами и ведомствами и в результате структура правительства по состоянию на 5 марта 1999 года выглядит следующим образом (рисунок 3): o Премьер-министр

Вице-премьеры

Министерство иностранных дел

Министерство обороны

Министерство внутренних дел

Министерство государственных доходов

Министерство финансов ш Министерство культуры, информации и общественного согласия

Министерство науки и высшего образования

Министерство сельского хозяйства

Министерство транспорта, коммуникаций и туризма

Министерство труда и социальной защиты населенияСтруктура исполнительной власти Республики Казахстан

Премьер - Министр

Вице Премьер-Министра Канцелярия Премьер-Министра

Правительство

Министерство финансов

Министерство иностранных дел

Министерство

труда и социальной

защиты населения

Министерство государственных доходов

Министерство юстиции

Министерство

культуры, информации

и общественного

согласия

Министерство

транспорта,

коммуникаций и туризма

Министерство внутренних дел

Министерство

науки и высшего

образования

Министерство

энергетики, индустрии

и торговли

Министерство обороны

Министерство

природных ресурсов и

охраны окружающей

среды

Агентство по инвестициям

Министерство сельского хозяйства

Министерство

здравоохранения,

образования и спорта

Агентство по государственным закупкам *

Агентство

по поддержке малого

бизнеса *

Агентство по регулированию естественных монополий и защите конкуренции *

Агентство

по экономическому

планированию *

Агентство

по чрезвычайным

ситуациям*

Агентство по статистике *

^Центральный исполнительный орган , не входящий в состав правительства.

Рисунок 3.36

Министерство здравоохранения, образования и спорта

Министерство энергетики, индустрии и торговли

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды

Канцелярия премьер-министра

Агентство по чрезвычайным ситуациям

Агентство по поддержке малого бизнеса

Агентство по государственным закупкам

Агентство по иностранным инвестициям

Агентство по экономическому планированию

Агентство по статистике

Агентство по регулированию естественных монополий и защите конкуренции

Агентство по миграции и демографии

Необходимо также отметить, что совершенствование системы управления потребовало пересмотра функций и отразилось и на соответствующих полномочиях между центром и регионом в пользу последних, проведении реорганизации местных исполнительных органов, передачи отдельных функций бюд-? жетных организаций в частный сектор.

Выше отмечалось, что государственное управление характеризуется тем, что управление выступает в качестве организующей деятельности государства, обеспечивающей осуществление необходимых обществу преобразований. Управление, как исполнительная власть, призвано реализовать достижение тех целей, программ и задач, которые определяют органы государственной власти. ^ Управление - это такая деятельность, которая направлена на достижение

определенных целей, для чего формируются специальные органы и механизмы управления. И для получения определенных результатов соответствующих целей требуются усилия всех участников данного процесса. На рисунке 437

представлены уровни государственного управления, их координация и взаимодействие при осуществлении экономических процессов.

Уровни государственного управления

Уровни государственного управления

Центральные исполнительные органы власти

Местные исполнительные органы власти

Министерства, ведомства

регионы

районы

Аульные округа

Области

Рисунок 4.

Исследование показало, что на региональном уровне механизм управления реализуется через нормативную базу, бюджет, налоговую политику, экономические методы управления хозяйствующими субъектами в регионе, целевые комплексные региональные программы развития, которые требуют в новых условиях новых подходов организации и реализации.

Как видно из рисунка 4 уровни государственного управления образуют как бы вертикальную структуру, во главе отдельных подразделений имеются конкретные руководители. Для выполнения задач по управлению экономикой региона внутри каждого звена имеется соответствующее горизонтальное разделение труда. И, чтобы был обеспечен успех конечной цели управления, управленческая работа должна быть соответствующим образом скоординирована.38

Рассмотрим теперь, как механизм управления региона реализуется через местные органы управления.

Необходимо отметить, что в соответствии с Конституцией Республики Казахстан установление общих принципов организации системы органов государственной власти входит в совместное ведение Республики Казахстан и регионов, а система органов государственной власти устанавливается регионами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Республики Казахстан и общими принципами соответствующих законодательных актов.

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 10 декабря 1993 года № 2578-Х11 "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" /24/ систему местного управления определяют представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти. Этим же законом определены компетенции местных представительных и исполнительных органов, порядок их организации и деятельности.

Представительным органом государственной власти на территории региона (области, района, города) является Маслихат-Собрание депутатов, который избирается населением сроком на пять лет и осуществляет свою деятельность на постоянной курсовые работы по логике основе. Число депутатов устанавливается соответствующим Маслихат-Собранием депутатов в пределах: для областных и Алматинского городского Маслихат-Собрания до 50 человек, для городских Маслихат-Собраний - до 30, в районное Маслихат-Собрание - до 25.

Основные функции представительного органа государственной власти определяются в правовом (законодательном) регулировании и выражении воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

Полномочия представительного органа государственной власти условно можно разделить на законодательные, административные, организационные, экономические, финансовые, отчетные, текущие. С точки зрения развития ре-39

гиона к важнейшим полномочиям необходимо отнести те, которые обеспечивают управление экономикой региона, направлены, в первую очередь, на выполнение программ социального и экономического развития, а именно:

а) утверждение по представлению главы местной администрации (акима) схемы управления областью, районом, городом;

б) утверждение представляемого главой местной администрации проекта бюджета, изменений и дополнений, вносимых в него и отчета об его исполнении;

в) утверждение представляемых главой местной администрации планов, экономических и социальных программ развития территории, отчетов об их исполнении;

г) установление в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан местных налогов и сборов, пошлин и тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности области, района, города.

Практика управления представительными органами власти показала, что наиболее значимые задачи, необходимые в целях ускоренного социально-экономического развития региона, решаются только при непосредственном участии Маслихат-Собрания. Последнее решающее слово в реализации программ, как правило, остается за депутатами Маслихат-Собрания. Поэтому, неслучайно материалы по проекту создания региона специальной экономической зоны согласовываются с местным представительным органом и только в случае положительного решения документы по образованию специальной экономической зоны направляются в центральные исполнительные органы.

Органом исполнительной власти на территории области, района, города, района в городе является глава местной администрации (аким), который выступает непосредственным представителем Президента Республики Казахстан. Таким образом, глава государства осуществляет непосредственный контроль на уровне местных органов управления и через акимов обеспечивает40

проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

В соответствии с законом /24/ глава местной администрации (аким) действует на принципах единоначалия и осуществляет на соответствующей территории функции государственного управления. Структура местной администрации определяется согласно схемы управления области, района, города, утвержденной соответствующими Маслихат-Собраниями депутатов по представлению главы местной администрации. Исследованием установлено, что с учетом выделения необходимых служб, подразделений, структура управления в общем виде выглядит следующим образом (рисунок 5).

Анализ деятельности местных исполнительных органов власти показал, что они выполняют следующие основные функции:

- разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу бюджет, планы и схему управления области, района, города;

- разрабатывают и осуществляют программы в области управления экономикой, социальной сферой;

- организуют разработку программ по охране природы и осуществляют

контроль за рациональным использованием природных ресурсов;

Общая структура управления местных исполнительных органов власти

Аппарат акима

Органы специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления

Территориальные органы специальной компетенции, действующие на территориях районов и городов

Аким

Отдел экономики, статистики, финансов, социальной защиты и др.

Комитет по ценовой и антимонопольной политике, госимущества и приватизации и другие

Рисунок 541

- выполняют заказы по развитию электрификации, газоснабжения, водоснабжения населенных пунктов, контролируют эксплуатацию жилищного фонда предприятий и сооружений коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- принимают в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения, решения);

- ведают вопросами социальной защиты населения, учреждениями образования и здравоохранения, принимают меры по укреплению их материально-технической базы и охране здоровья населения;

- осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свободы граждан, обеспечивают охрану правопорядка всех форм собственности, решают вопросы, связанные с укреплением общественного порядка.

Кроме этого, администрацией выполняются иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее Конституцией Республики Казахстан, законами, указами Президента Республики Казахстан, постановлениями Правительства Республики Казахстан и правовыми актами представительного органа региона.

Как уже было отмечено выше, глава областной администрации аким является непосредственным представителем Президента Республики Казахстан и поэтому назначение и освобождение от должности глав областной, Алматин-ской и Астанинской городских администраций осуществляется Президентом Республики Казахстана, а акимов районной, городской администраций - аки-мом области по согласованию с Президентом Республики Казахстан.

Как установлено, именно глава администрации (аким) обладает важными полномочиями в системе местных органов по осуществлению:

- управления собственностью административно-территориальной единицы;

- управления областью, районом, городом, планов и программ экономического и социального развития соответствующей административно-42

территориальной единицы, обеспечению их исполнения, так как именно по представлению акима они вносятся на утверждение Маслихат-Собрания депутатов;

- координации деятельности предприятий, организаций и учреждений республиканской собственности в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом и другие.

Таким образом, рассмотрение системы местных органов управления показало, что полномочия представительных и исполнительных органов управления четко определены и разделены и направлены на обеспечение выполнения программ социального и экономического развития соответствующей территории, исполнение на местах Конституции, законов Республики Казахстан, Постановлений Правительства Республики Казахстан, решений вышестоящих Маслихат-Собраний депутатов и глав администраций, принятых в пределах их компетенции, связи между республиканскими и местными органами управления, привлечения населения к управлению местными делами.

Образование в Казахстане административно-территориальных делений со статусом региона специальной экономической зоны требует новых подходов и поиска эффективных методов управления экономикой региона специальных экономических зон.

Согласно Указу Президента Республики Казахстан от 26 января 1996 года № 2823 "О специальных экономических зонах в Республике Казахстан" /25/ для осуществления функций управления создается специальный орган управления - Административный совет специальной экономической зоны, возглавляемый Председателем. Допускаются два варианта назначения председателей Административного совета и соответственно два варианта организации управления специальными экономическими зонами.

По первому варианту Председатель Административного совета назначается и освобождается от должности Президентом Республики Казахстан, по второму варианту в случае совпадения границы СЭЗ с границей административ-43

но-территориальной единицы (город, район, район в городе) аким соответствующей административно-территориальной единицы одновременно является Председателем Административного совета специальной экономической зоны. И в данном случае Административный совет специальной экономической зоны одновременно является исполнительным органом административно-территориальной единицы. Необходимо отметить, что такие схемы управления имеют место на уровне города, района или района в городе в связи с тем, что специальные экономические зоны в Республике Казахстан образуются только на таком уровне административно-территориального деления.

Административный совет специальной экономической зоны является высшим органом управления на территории СЭЗ. Так как существуют разные точки зрения и подходы к организации управления специальных экономических зон, вопрос управления в специальных экономических зонах будет рассмотрен отдельно в четвертой главе.

Таким образом, проведенное в первой главе исследование позволяет утверждать, что в условиях реформирования экономики управление экономикой региона требует рассмотрения как принципиально новая наука управления o сложнейшими процессами жизнедеятельности региона. Совершенствование

методов и видов управления, трансформация республиканских и местных органов управления в конечном итоге должны быть направлены на конечный результат достижения, цели управления. Выработка эффективного управления экономикой региона требует проведения тщательного регионального структурного анализа экономики Казахстана, его отдельных регионов, имеющих статус специальной экономической зоны. Необходимым является и определе-ние того, какое влияние оказывает та или иная система управления в регионе, каковы формы управления и какими они должны быть, чтобы обеспечить высокий уровень развития экономики региона в современных условиях.

Ким, Ирина Леонидовна